法制网记者 申东

    
　　今年,宁夏回族自治区对监管秸秆焚烧不力的县区处以罚款,对出现严重焚烧现象的县(市)区责任人进行追责,甚至首次动用无人机监控秸秆焚烧点。然而,对秸秆焚烧“封、禁、堵、压、打”一套组合拳下来,还是有人“顶风作案”——11月7日,环保部卫星环境应用中心检测数据显示,2016年10月31日至11月6日期间,环境卫星共监测到秸秆焚烧火点756个,其中宁夏被监测到两个秸秆焚烧火点,在31个省区市中排名第十。在银川市秸秆焚烧着火点第一轮督查中,金凤区、西夏区、贺兰县因出现多处秸秆焚烧火点,被银川市政府予以1万元至5万元处罚。

    记者在采访中了解到,冬防期间,银川市对秸秆焚烧责任制落实不力,出现严重焚烧现象的县(市)区责任人进行追责,以遏制“污染围城”现象。各地相关部门要确保每天不间断巡查,重点加强人口集中地区、机场附近、高速公路沿线、铁路重要干线、国省道沿线等禁烧区巡查,发现秸秆焚烧行为的,当地环保部门要按照大气污染防治法进行处罚,对劝阻不听、恶意焚烧造成严重危害的,当地政府要责成公安等司法部门,依法追究其法律责任。在如此高压政策下,为何还有人敢“顶风作案”?《法制日报》记者对此进行了调查。

    村民焚烧秸秆被传唤

    银川市兴庆区掌政镇派出所教导员朱军宁上任不到9天,却每天忙得焦头烂额。

    掌政镇紧挨黄河,是银川主要的水稻种植区。进入冬季,部分村民有焚烧秸秆的习惯。今年也无例外。11月18日,因为在自家稻田焚烧秸秆,银川市兴庆区掌政镇村民孙某、茆某被传唤到派出所。因两人焚烧面积小,均被及时制止,危害轻微。在民警耐心解释下,两人认识到了错误,表示再也不会焚烧秸秆。

    朱军宁告诉记者,这一周,该所就接到了5起焚烧秸秆的火灾警情。11月19日,该所又接到了3起焚烧秸秆的火灾警情,为此,派出所专门成立了一个工作组,一方面组织农村消防队对火情进行扑救,另一方面,下乡宣传焚烧秸秆的危害。

    无独有偶,在另一水稻主产区灵武市,近期也火灾火情骤增。据灵武市消防中队官兵介绍,近期灵武市农村火灾高发,多为人为烧荒造成。此类火灾虽损失不大,危险性较低,但是凸显出个别乡镇居民防火意识不高,且小火酿大灾的隐性风险较大。另外,每次出警途中发现,起火数量远远超出消防部队接警数量,多数烧荒因距离居民房较远不存在危险性未报警。据统计,今年9月1日至10月31日,灵武市消防中队共接警75起,其中火灾56起,因农村烧荒引发的火灾高达48起,占火灾总数的85.7%。

    记者在采访中了解到,像银川市兴庆区掌政镇、灵武市的一些乡镇,都处在航班起降线路上,焚烧秸秆不仅增加空气中PM10的含量,而且造成大气能见度低,影响到航班的起降。

    首次动用无人机防控秸秆焚烧

    其实,一进入秋冬季,宁夏各地环保、城管、农牧以及消防等部门就对焚烧秸秆严防死守,一方面对一些容易产生秸秆焚烧点的乡镇进行适时监控,甚至首次动用无人机进行现场勘察；另一方面,给农户补贴,使秸秆回收再利用。

    11月17日,银川市兴庆区城管局联合兴庆区环保局,利用无人机对辖区大新镇、掌政镇、通贵乡各村农田的秸秆焚烧情况进行监测。

    兴庆区城管局相关负责人介绍,银川市滨河大道东西两侧分布着掌政镇和通贵乡的数千亩稻田。眼下正值冬灌,也是烧荒高发期,执法人员在此选出两个起飞点,利用无人机对方圆10公里的地面进行监测,发现除几块地内零星留下柴草烧过的痕迹外,并无新的燃烧点。

    针对焚烧秸秆等问题,之前执法人员巡查主要靠车跑、目测,对视力范围外的情况一无所知,即使发现目标,有时因具体位置判断存在误差加大了执法难度或错失执法良机。有了无人机,可以进行取证,提高工作效率。

    在对秸秆焚烧点进行“堵”的同时,宁夏各地农牧部门将秸秆综合利用,或实施秸秆还田,或加工成青贮饲料,像石嘴山市秸秆利用率达到85%。石嘴山市农牧局农业农机科相关负责人介绍,“秸秆还田是利用机械将秸秆粉碎,适合大面积作业,对农户的机械化要求较高,所以我们申请了专项资金对农民进行补贴,每亩补贴40元”。

    基层防控秸秆焚烧遭遇无奈

    尽管宁夏各地各部门做了大量工作,为什么还有农户焚烧秸秆呢?朱军宁向记者介绍了基层执法单位在处置秸秆焚烧案件时所遭遇的无奈与困惑。

    朱军宁告诉记者,针对秸秆焚烧火灾高发态势,11月18日,掌政镇派出所将两名村民传唤到派出所,准备依据消防法第六十四条,对村民处以十日以上十五日以下拘留,从而引起其他村民的重视。然而,在案件办理过程中,银川市公安局兴庆分局法制科的工作人员告诉他,除非村民焚烧秸秆的地点附近有加油站等消防重点防控单位,否则村民的行为构不成违法。所以只能对两名村民进行教育。从这起案件可以看出,违法成本低甚至是零成本使村民有恃无恐。

    同时,记者在采访中了解到,大气污染防治法对焚烧秸秆并没有明确的规定,所以基层在处置焚烧秸秆除了依据消防法再无其他法律可依。朱军宁告诉记者,全国有些省区已针对焚烧秸秆问题出台了地方法规条例,但宁夏还未出台相关地方条例。

    一些乡镇工作人员告诉记者,今年以来,虽然一直在禁止焚烧秸秆,但是,除去农户种植的牧草等饲料外,一些农户在经村镇和农垦工作人员劝导后,仍选择对秸秆焚烧处理。农垦部门工作人员分析认为,焚烧仍是对农作物秸秆最廉价的处理方式,未建成完善的农业循环体系也是农户焚烧秸秆的主要原因。虽然政府明令禁止焚烧秸秆,可为了节约开支,农户多选择夜间焚烧或异地焚烧,让乡镇和农垦人员难以监管。

    中卫市环保局工作人员表示,虽然环保部门对焚烧秸秆等行为有处罚的权力,但对农户焚烧秸秆等行为却难以执行,“一是农户偷偷焚烧抓不到现行,二是即便抓到也无法处罚”。该工作人员称,执法管理仍需健全,同时应该建立完善的循环体系,让农户知道秸秆除了焚烧,还能发酵变为其他能源或开发新的用途,使之价值更高,让农户感受到能直接受益。