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孟庆伟

日前，国务院常务会议决定合并新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)和城镇居民社会养老保险(以下简称“城居保”)，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。

据了解，上述两大养老保险制度的合并，虽然在一定程度上可能提高参保农民的养老水平，但由于两者均属于“反贫困”式养老，层次较低，合并对于中国整个养老体系的统一作用有限。

不过业内专家认为，新农保和城居保的合并是我国在养老制度改革上第一次将不同制度养老制度一并考虑的实质性举措，对于啃“双轨制”的硬骨头有正面意义。在“双轨制”下，机关事业单位职工养老金的替代率(劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率)远高于城镇职工养老金，并轨改革难度巨大。

“城乡”合并

选择这两个制度合并的另一个原因是，城乡养老保险制度由人社部的两个司管理，在大部制情况下整合两个司工作相对容易。

“新农保和城居保在制度框架上本来就差别不大，所以并轨是很自然的事。”对于此次新农保和城居保的合并，首都经济贸易大学劳动经济学院副院长、北京大学中国保险与社会保障研究中心研究员朱俊生向《中国经营报(微博)》记者表示。

目前我国现行的社会养老保险制度“多轨并行”，因职业和身份不同，社会养老保险主要分为公务员养老保险、事业单位职工养老保险、城镇职工养老保险、城居保、新农保。

其中，新农保和城居保分别于2009年和2011年启动试点，两者统称为城乡居民养老保险。人力资源和社会保障部发布的数据显示，2013年，我国城乡居民社会养老保险参保人数为49750万人，比2012年底增加1381万人。

清华大学公共管理学院教授、清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥认为，选择城居保和新农保两项制度合并，首要的原因是其制度本身争议小，且城乡居民养老保险在制度安排上的差异也很小。

“新农保和城居保这两个制度结构是最好的，政府支付养老补贴，人人都有，体现公平，个人进行养老储蓄，储蓄得多，政府给的储蓄补贴多一点，将来自己养老生活的钱多一点，这是政府补贴加个人储蓄真正的二元结构的养老金。”杨燕绥说。

而选择这两个制度合并的另一个原因是，城乡养老保险制度由人社部的两个司管理，在大部制情况下整合两个司工作相对容易。据了解，新农保和城居保这种以财政负担为主的保险制度，当时政策出台时就是基于解决老年贫困问题，这也是国际通行的惯例，即非缴费型的养老保险其功能就是反贫困的。

而对此次两种养老保险制度合并的意义，杨燕绥表示，此次整合不仅是经办机构、信息系统、待遇调整机制、中央地方补贴的事权、财权的基础整合，更主要的是从基础角度为整个中国养老金制度建设，以及到中央统筹、各种并轨奠定了一个基础。

“反贫困”式养老待解

新农保和城居保合并后，是反贫困的需要，适当提高待遇水平，增加财政投入，这是接下来更为重要的问题之一。

“一个月几十元，连零花钱都不够，但是有总比没有强。”日前，哈尔滨市一位农民向记者坦言。据了解，新农保和城居保参保和待遇计发规则基本一致，由于经济发展，物价水平上涨，二者作为“反贫困”的工具，已经难以实现反贫困。

哈尔滨市新农保和城居保政策于2011年12月底发布并实施，上述农民告诉记者，她今年43岁，已经缴纳了两年养老保险费，哈尔滨的新农保实行10档年度缴费标准，从100元到1000元。由于对未来政策的不可预知，她选择了最低的100元档。

按规定，到年满60周岁，上述农民就可持卡到指定银行按月领钱，而无需再缴纳养老保险费。人社部的数据显示，截至2013年3月，全国已有超过1.33亿城乡老年居民按月领取养老金。

以哈尔滨为例，城乡居民养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金构成，其中城居保实行个人缴费和政府补贴相结合的筹资方式，基础养老金标准为每人每月65元，由中央补贴；新农保实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的筹资方式，基础养老金标准为每人每月55元。两种保险制度均实行从100元到1000元的10档年度缴费标准。

人保部的数据显示，2013年中国城乡居民基本养老金月人均达到81元。而民政部的数据显示，截至2013年8月，中国平均城市、农村低保标准分别为每人每月352元、189元。城乡居民养老金水平不及农村居民最低生活保障(以下简称“农村低保”)的一半，不到城市居民最低生活保障 (以下简称“城市低保”)水平的四分之一。

国务院常务会议决定，基金筹集采取个人缴、集体助、政府补的方式，中央财政按基础养老金标准，对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。

“新农保和城居保合并后，是反贫困的需要，适当提高待遇水平，增加财政投入，这是接下来更为重要的问题之一。”朱俊生表示，由于目前城居保的待遇水平略高于新农保，所以合并后，对农村居民会有影响，即补贴水平就高不就低。

社科院世界社会保障中心主任郑秉文认为，未来在基金投资制度等方面也有很大的改革空间，截至2012年年底，这两个制度的基金结余累计已高达2300亿元，但仍存在银行，面临很大的贬值风险。

“如果没有很好的投资回报，城乡养老基金放到财政专户里，比不上通货膨胀相当于是贬值的，那么积累就没有意义。”朱俊生说，保值增值，是比新农保和城居保并轨更重要的问题。

“双轨制”是硬骨头

城镇职工与机关事业单位养老保险制度的并轨，依然是社会养老保险改革的最难点。

新农保和城居保合并备受关注的同时，也让公众对社会养老保险真正城乡一体有了更多期待。但社会对于改革养老“双轨制”的期待要比其他改革强烈的多。

“中国养老金制度建设路径已经很明显，即提高统筹层次、逐渐实现并轨，并轨可能分两步，先是机关事业单位跟企业职工并轨，再是城乡居民跟机关事业单位、企业职工在基础养老金上并轨，最后从城乡居民的小整合实现全国人民的大整合。”杨燕绥表示。

而在朱俊生看来，城镇职工与机关事业单位养老保险制度的并轨，依然是社会养老保险改革的最难点。

这里的“双轨制”主要指机关事业单位退休金制度与城镇职工养老保险不同的筹资制度，是计划经济时代向市场经济转型期的特殊产物，机关和事业单位的退休金由国家财政统一发放，企业职工实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度。

“双轨制”形成后，机关事业单位人员退休后按退休前工资的一定比例发放，并与在岗者工资增长挂钩。据新华社的报道，多数退休者退休金一般不低于退休前在岗档案工资的70%，具有高级专业技术职称者大多在80%以上。

而据中央财经大学教授褚福灵测算，2005年企业职工养老金替代率降低到47.94%水平后，一直处于45%左右的区间，也就是说退休金是退休前工资的45%。

北京大学国家发展研究院2013年8月发布的“中国健康与养老追踪调查”也显示，机关事业单位养老金的中位数为24000元，企业养老保险金的中位数为18000元，两者差距明显。

2008年2月，国务院常务会议已经讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆等5省市先期开展“双轨制”并轨试点，至今已经过去5年多，但目前没有在全国大面积推广的消息。

十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，对建立更加公平可持续的社会保障制度着墨较多，并提出推进机关事业单位养老保险制度改革，整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度。