菜农之家

                                                ------对现有土地管理政策的反思和改进意见

                                                                         彭中天

土地是重要的生产要素，土地政策是中央实施国家经济和社会发展战略的宏观经济调控手段，是保证地方经济发展的关键。土地管理通过对土资源总量和结构进行干预，加强对经济总体运行进行引导和调节。在我党的历史上根据形势的需要先后进行分田到户、人民公社、联产承包三次土地改革，随着发展模式与增长方式的转变，土地引发的社会矛盾日益突出，第四次土地改革势在必行。

建国以来工业化和城镇化的发展使约2亿亩耕地从农用地转变为建设用地，改革开放以来我国城市化率从17.92%提高到了45.68%，2008年全国地级及以上城市（不包括市辖县）地区生产总值达到18.6万亿元，占全国GDP的比重达到62%。取得这样的成绩，现行土地政策发挥了重要推动作用。

2008年美国金融危机爆发，随之而来的是世界经济格局发生重大转变，新兴市场经济体成为推动世界经济增长的火车头。与此同时各国经济发展模式也开始加速转变，表现在由环境破坏型开发向生态友好型开发转变，由工业经济向服务型经济和循环经济的转变，由金融过度放大向金融适度放大转变。从本次全球金融危机暴露出的问题来看，依靠大量占用土地来推动城市化发展，通过金融的放大功能推动房地产市场发展的经济增长模式已基本完成其历史使命，并必将走到尽头。

当前，土地承包、土地流转、土地纠纷是我国农村土地政策面临的三个基本问题。

首先，土地承包法已实施近8年，但在现实中一些地方随意调整征占承包土地，片面强调经济发展，忽略了应有的服务职能，在公共事业范围内侵犯了民众权益，其中尤为突出的是侵犯农民的土地权益。

其次，土地流转方面，一些地方在进行定期调地外，“反租倒包”在农村非常盛行。事实表明，适当的土地流转对于农业发展和农村经济发展具有积极作用，如何处理这些“合理”但“不合法”的既成事实，如何解决以土地流转名义乱占、圈占浪费土地的问题，成为现行土地政策需要高度重视的课题。

第三，据中国社科院农村所调研发现，农村土地纠纷已取代税费争议，成为目前农民维权抗争活动的焦点，是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。

2009年12月召开的中央经济工作会议强调 “综合国际国内经济形势看，转变经济发展方式已刻不容缓。” 会上胡锦涛总书记指出：“要坚持走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展，着力提高城镇综合承载能力，发挥好城市对农村的辐射带动作用，壮大县域经济。当前，推进城镇化重点要放在加强中小城市和小城镇发展上。”

城镇化既是城市化、工业化的延续和修正，又是绿色经济、创意经济的转型与孵化器。既是新农村建设的样板，又是解决农民工问题的出路，可以对我国社会经济的可持续和谐发展及GDP的增长起到巨大的推动作用。

针对这些情况，现有土地政策必须进行调整。当前，我国的土地政策调整的方向，应当从支持工业化、城市化的发展模式上转变到支持城镇化、生态化、环境可承载的发展模式上来。为此，提出以下三点建议：

第一，积极推动农村土地流转的改革，开展土地银行、土地产权交易所的试点，允许农村集体土地转让、抵押、入股，推动产权明晰的共有制新模式的建立。在明晰产权后，对现有农用地按产业化经营标准进行重新整理，化零为整，按照产业规划要求集中流转，招商引资，实行集约化、规模化经营。农民能够以经营土地作为资源入股(优先股)，换取社保或企业经营股份。新的经营性企业为村集体、村民与商家（农业龙头企业）所共有，实现新型农村经济的共有制。失地后的农民按照新的居住规划，就近就业，转型为产业工人。

第二，完善法律、法规，推动农村土地集约化经营制度的试点，撤村并乡。通过集中合并，增加可利用土地面积，在对旧宅基地的深度整理后，退居还田，进一步盘活土地资源，提升了土地利用价值。并以集中使用、公开出让的方式产生经济效益，以克服“联产承包责任制”限制土地的自由流转，不利于资源向优势者集中的问题。同时修改完善《土地承包法》，使“土地集体所有”成为“村民共同共有”(即股份制的人民公社)，还地权于民。

第三，城镇化发展过程中的土地使用政策，应有所侧重，区别对待。一是，针对各地发展的不平衡状态，需要对发达地区与不发达地区区别对待，给予欠发达地区更灵活的政策支持；二是，城镇化不同于城市化，小城镇的规划设计不宜简单模仿城市化建设，既要挖掘地方建筑居住文化特色，又要体现出乡土乡村文化的风情，并要适当引入现代生活元素；三是，基本农田与荒山丘陵要区别对待。城镇化过程中，应鼓励利用荒山、丘陵等土地的，避免占用城市周边、交通沿线的良田、水地，对于新增建设用地以荒地、山地为主的应从政策上给予支持。

第四，基本农田的控制底线是要保的，但并不是绝对的。随着科技的进步，饮食结构的改变，尤其是农业业态的提升，集约化、规模化经营必然带来增产增收，这就使得重新划定底线成为可能。我们要的是供求的总体平衡和整体效益的提高，没有必要死守一个教条刻板的红线，而是需要一个科学且变动的底线。盈余出来的土地应集中向城镇化倾斜，以保障城镇化战略落到实处。