国务院总理温家宝2月15日主持召开国务院常务会议,研究部署2012年深化经济体制改革重点工作。会议明确了今年改革的七项重点工作,其中之一是深化农村改革,推进农村集体土地确权登记发证,扩大农村土地承包经营权登记试点,制定出台农村集体土地征收条例(2月16日《法制日报》)。

我国城市的土地为国家所有,农村土地为集体所有。去年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布实施,城市房屋征收与补偿有了一部行政法规,为解决城市房屋拆迁纠纷提供了比较明确的法律依据。相较之下,对于农村集体土地征收、农民房屋拆迁的补偿,现行土地管理法规定的补偿和补助水平,已经不能适应农村发展的实际和农民生活的需求,迫切需要就集体土地征收征用进行新的立法。去年8月,国土资源部有关负责人透露,该部正在起草《集体土地征收征用条例》,继续开展征地制度改革试点。现在,国务院常务会议提出今年制定出台农村集体土地征收条例,集体土地征收立法有了具体的时间表,这是加快集体土地征收制度改革的一个积极信号。

农村集体土地征收征用立法,首先需要解决一个观念性和原则性的问题,即如何衡量农民在集体土地征收制度改革中的利益定位。土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等是法律赋予农民的财产权利。在集体土地征收征用的过程中,对于农民的土地承包经营权、宅基地使用权这两项财产性权利,主要是一个公平补偿的问题,要保证土地征收征用之后农民的生活水平,与之前土地承包权、宅基地使用权所保障的生活水平相当。在这个环节上,农民不指望通过补偿“赚钱”,但也不能接受因补偿太少而“赔本”。

对于农民的集体收益分配权,就不再是公平补偿的问题,而是土地增值收益的合理分配问题,是国家收入分配制度改革的重要组成部分。集体土地的增值收益如何分配,应当由集体土地的价值贡献来决定——在集体土地非农化和城镇化过程中,政府主要贡献的是管理权、规划权和征收权,社会主要贡献的是经济发展带来的外部收益,农民主要贡献的是土地承包经营权、农地发展权,集体土地增值收益应当在政府、社会和农民三者之间进行合理分配。

近年来,不少地方的集体土地增值收益分配严重失衡,农民所得份额普遍偏低,有的甚至“颗粒无收”,在这个环节上的财产权利严重受损。鉴于此,集体土地增值收益分配必须保证农民的应有份额,如温家宝总理所言,我国经济发展水平有了很大提高,不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本,有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。

明确了农民在集体土地征收制度改革中的利益定位,在制定《集体土地征收征用条例》时,应当向社会公开征求意见,特别要广泛征求农民群体的意见。制定《国有土地上房屋征收与补偿条例》时,公开向社会征求意见取得了积极的效果,《集体土地征收征用条例》公开征求意见,应当借鉴前者的经验和做法,同时考虑农民群体提出意见、表达诉求的特点和困难,采取更多样、有效的手段和方法,保障农民在这一重大立法活动中的知情权、参与权、表达权,使最终出台的《集体土地征收征用条例》能够充分体现农民的合法权益。